法治日报：法治政府建设要处理好法与治关系

法治政府建设不能仅仅停留在合法行政的形式上,而是要在法治政府建设之中处理好合法行政与良好行政间的互动关系,向“善治”这一目标砥砺前行。
　　□　喻少如
　　自法治政府建设开展以来,政府职能转变加快,便民利民措施频出,制度笼子越扎越紧,纪法问责初显成效。与此同时,把法治当成捆绑政府手脚的观念仍有市场,部分政府工作人员在工作中因恐于担责而不作为、慢作为、假作为。深究这种现象发生的原因,系不能正确把握权力该不该为、权力该如何为,以及没有处理好“法”与“治”的关系。法治政府建设要求有所为亦有所不为,既要恪守“法无授权不可为”,又要做到“法定职责必须为”。前者讲的是政府与“法”的关系,要求政府依法行政；后者指的是政府与“治”的关系,要求政府积极履职,通过有效治理实现“建设人民满意的服务型政府”等治理目标。
　　法治政府意味着政府必须依法而治,用宪法和法律严格控制政府在既定轨道上行使。一方面,法是治之前提。法治政府要求政府必须守法。法治政府之所以能在政府前面冠之以法治,就是因其对法治给予了应有的尊重,守法是法治政府的题中应有之义。难以想象,一个工作人员不善于运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题和推动发展的政府会成为法治政府。另一方面,治是法之目的。法治政府不但意味着行政权力的行使必须合法,行政权力行使的过程与结果也必须是有效、良好的。仅仅要求政府守法或合法行政并不是最终目的,政府管得越少越好、“无为而治”并不意味着其践行了法治精神。通过对世界的、历史的观察,我们可以确信,把政府权力等同于人类社会全部的“恶”,属于法治观念上典型的矫枉过正。现代行政法不再被看做是单纯对权力进行限制的“控权法”,行政权力也不再被视为是洪水猛兽,而是实现行政目标和公共利益的必要手段。也就是说,经济社会的发展向行政权提出了更为复杂、多元的要求,也赋予了法治政府更积极、更深层次的蕴意。由此观之,法治政府的镜像呈现出多面的形态。在政府与“法”的面向上,政府被假定为有待约束的猛兽；而在政府与“治”的面向上,政府又被想象成造福于民的天使。这两者看似是矛盾的,但实际上它是一体两翼,即以确定行政活动边界、规范公权力行使、保障相对人合法权益为指向的合法行政与以赋予行政改革动能、提高行政效能、追求良好治理为基本指向的良好行政。合法行政与良好行政及二者间的互动关系共同构成了法治政府的全景画卷。
　　然而,合法行政与良好行政并不总是集于一身的,行政权力的活跃性致使二者之间始终存在着张力。一方面,过度限制行政权力的行使将导致政府缺乏活力无所作为,无法回应国家治理的需要；而另一方面,过于任性或放纵行政权力的行使则有侵害相对人合法权益的危险。权衡二者,在立足中国具体的治理需求上,实现行政效能最大化的同时,将行政权带来的消极作用降至最低,正是法治政府的目标与追求。一言蔽之,法治政府就是要将合法行政和良好行政统一起来。
　　将合法行政和良好行政融贯于法治政府建设之中,是新时代人民美好生活需要对法治政府提出的更高要求。人民对美好生活的需要已经不是“肚儿圆、身上暖”的温饱问题,而是日益扩展为对民主、公平、正义、安全、环境、秩序等内容的需求是否能够得到充分满足。在国家和社会治理现代化的进程中,人民对美好生活的追求与法治政府建设息息相关。用矛盾分析方法来说,人民对更高层次的法治政府的向往是矛盾的主要方面,而法治政府建设中的不平衡、不全面则是矛盾的次要方面。解决这个矛盾慢不得,必须要在理念上革故鼎新,处理好“法”与“治”的辩证关系,当然也急不得,要根据法治政府与经济社会发展的规律来进行。法治政府建设,既需要大刀阔斧的制度建设,又需要一步一步的措施改进,让群众感受到更多公平公正,也感受到更多实惠便利。事实证明,人民群众的期盼和支持,为法治政府建设提供了不竭的动力。
　　将合法行政和良好行政融贯于法治政府建设之中,其最终目的在于以良法手段实现善治旨归。善治是治理现代化的最佳状态,是公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质是形成政府与社会、公民的新型关系。面对经济社会发展的转型,党的十九大报告提出“以良法促进发展,保障善治”、“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。这要求法治政府不仅要依良法而治,而且要以良法促发展、保善治。对于善治之追求,不仅需要在法治政府建设中强调依法行政、简政放权,更为重要的是必须积极有为地加强政府公共服务职能,拓宽公众参与治理、决策的渠道,不断增强人民群众对法治政府建设的获得感、满足感。法治政府建设不是“二人转”,更不是“独角戏”,它要求公民也要参与到政府治理过程中来。因为没有公民的主动配合与积极参与,行政权力的单方面行使难以应对社会之需求,其甚至可能是一种“被困住的治理”,也就与良法之目的背道相驰。
　　总之,法治政府建设不能仅仅停留在合法行政的形式上,而是要在法治政府建设之中处理好合法行政与良好行政间的互动关系,向“善治”这一目标砥砺前行。
　　(作者系西南政法大学行政法学院教授、博士生导师)