《西安市生活垃圾分类管理办法》解读

一、《管理办法》出台的背景

2017年3月18日，国务院办公厅转发了国家发改委和住建部的《生活垃圾分类制度实施方案》，方案要求2020年底前在包括西安市在内的46个重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。

2017年11月6日，陕西省发改委和住建厅印发了《陕西省生活垃圾分类制度实施方案》，要求：西安、咸阳、渭南等实施生活垃圾强制分类的市（区）要结合本地实际，于2017年底前制定出台实施办法，细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求。其中，必须将有害垃圾作为强制分类的类别之一，同时参照生活垃圾分类及其评价标准，再选择确定易腐垃圾、可回收物等强制分类的类别。

2017年5月26日西安市人民政府办公厅印发了《西安市城市生活垃圾分类三年行动方案》，要求：到2019年底，西安市主城区(含开发区)按要求在机关企事业单位、社会团体、居民社区等区域开展生活垃圾分类工作。其中碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区、长安区、经开区、曲江新区、航天基地、国际港务区的机关企事业单位、社会团体生活垃圾分类覆盖率要达到60%。作为我市生活垃圾分类试点区域的高新区、浐灞生态区，机关企事业单位、社会团体生活垃圾分类覆盖率要达到70%，居民社区垃圾分类覆盖率要达到40%。

以上是国家和省市，就生活垃圾分类所作出的安排和部署。与此同时，实施生活垃圾分类也是我市立足生活垃圾处理现实，所做的必然选择。大家都知道，我市主城区目前仅有一座生活垃圾填埋场。近几年来，随着我市城市建设步伐的加快和人才新政政策的实施，主城区生活垃圾产量骤增，生活垃圾末端处理压力非常大，实施生活垃圾分类一来可以从源头上对垃圾进行一定程度的减量，二来通过生活垃圾分类配套设施建设也可以加快推进我市生活垃圾无害化处理和餐厨垃圾处理等生活垃圾末端处理项目，有效破解我市垃圾处理难题。再者，我市作为国家明确建设的中心城市，对标其他先进城市，特别是沿海发达城市，我市在生活垃圾分类、收运和处理等方面均存在较大差距，还需要通过加快实施生活垃圾分类，不断提升生活垃圾管理水平。

为使我市生活垃圾分类落到实处，市城管局作为垃圾分类工作的牵头部门，制定了《生活垃圾分类十年规划纲要》和《三年行动方案》，编制了《西安市生活垃圾分类指导手册》、《西安市生活垃圾分类收集容器设置规范》等一系列生活垃圾分类规范性文件，编制了幼儿、小学、中学三个版本的《生活垃圾分类知识读本》，组织开展了百场进校园、进机关、进社区垃圾分类系列宣传活动，在全市开展生活垃圾分类示范学校、示范单位和示范小区创建工作，建立了示范点管理“红黄牌”制度，制定了《西安市垃圾分类四步操作法党政企事业篇》和《党政企事业单位垃圾分类标准化工作流程导图》，指导成立了以区（县）为单位的培训员队伍、以街道为单位的指导员队伍和以社区为单位的志愿者队伍的垃圾分类“三支队伍”，出台了《城市生活垃圾分类工作考评办法（试行）》，全力推进鄠邑、蓝田、高陵等5个生活垃圾无害化处理项目建设（今年9月份后将会陆续投产）和四座餐厨垃圾处理厂建设（首座餐厨垃圾处理厂已经建成投产，第二、第三、第四餐厨垃圾处理厂建设前期工作正在开展，明年9月后将全部建成投产），部分区县已建成了一批生活垃圾分拣中心和大件垃圾拆分中心。

总体而言，生活垃圾分类开展两年来，各项工作有序推进，居民意识逐步增强。但也存在工作合力不强、基础设施薄弱、经费投入不足、宣传引导不够、社会参与度不高等问题。由于缺乏相应的制度规范，城管部门在解决问题时往往只能与有关责任主体沟通解决，有时候事倍功半。这些现实问题成为制约我市生活垃圾分类有序推进的瓶颈，极大地影响了分类工作的成效。

我市也紧盯着垃圾分类工作中的这些痛点、难点、堵点，在国家、省级层面尚未针对生活垃圾分类出台专门法律、法规的前提下，迫切需要市级层面出台相应的制度进行规范。

二、《管理办法》制定过程

2018年初，市政府把《西安市生活垃圾分类管理办法》确定为政府规章的正式立法项目。 根据工作安排，市城管局负责《办法（草案）》的牵头工作。为此，市城管局成立了立法起草工作组。工作组于2018年4月至7月，围绕西安市生活垃圾管理现状、国内其他城市生活垃圾分类立法情况、西安市目前的立法条件和立法需求等内容进行了深入调研，并通过文献查询方式，对国外的生活垃圾分类立法特点以及立法的主要绩效等进行了了解。在此基础上，工作组制定《办法（草案）》，并报送至原市政府法制办。

市政府法制办严格依照政府规章制定程序，坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过多种途径和方式，依法、全面地对《管理办法（草案）》送审稿进行了审查。一是对公众普遍关注的热点问题组织专家咨询论证，并据此对文稿进行修改完善；二是贯彻上级文件精神，对照现有的法律法规和规定对相关条文进行调整；三是吸收借鉴先进地区的立法经验，确保《管理办法（草案）》符合规范的立法技术要求； 四是在原市法制办网站上向社会公开征求意见，对征集到的意见进行整理并部分予以了采纳；五是召开了立法听证会，广泛听取社会各界意见。在 《办法（草案）》成熟后，先后两次提交市政府审议。

2019年4月16日《管理办法（草案）》经市政府第86次常务会议审议通过，4月28日由李明远市长签署公布，并将于2019年9月1日起正式施行。

三、《管理办法》主要内容

目前，在陕西省的10个城市中，西安市是首个出台《生活垃圾分类管理办法》的城市，这说明我市在生活垃圾分类工作的立法工作走在了全省前列。《西安市生活垃圾分类管理办法》共九章五十六条，分别是：总则、宣传引导、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置、监督管理、法律责任和附则。从垃圾分类前端到末端管理，从责任归属到监督机制等全方位进行了规范要求。具体如下：

（一）总则。以加强生活垃圾分类工作为目的，按照我市目前实行的“大分类、小分流；先易后难、逐步延伸；以点带面、示范先行”的原则，参考先进城市地方立法经验，稳步推进扩大适用范围，确定具体适用范围为“本市行政区域”。明确了四分类原则及相关属性定义内容，由市和区县人民政府按照稳步推进的原则，实行属地管理。同时为落实分类工作，草案在第六、七条中要求主管部门制定分类管理阶段性目标，建立联席会议制度，并对重点市级部门相关职责任务进行了分解。

（二）宣传引导。明确了市、区、街镇全面宣传的工作基调，充分利用新闻媒体、社会团体、学校、环保志愿者组织等媒介进行广泛宣传动员，针对教育、旅游、公安、交通等部门提出宣传工作目标，多部门协同，做好全市的分类宣传工作。同时明确了在公共区域经营场所、机关企事业单位等开展义务宣传活动的要求。

（三）分类投放。将生活垃圾分类工作职责任务延伸至基层，在确定分类标准、标识、规范等内容颁布的基础上，对各级政府、管委会等生活垃圾分类工作开展主体提出规范时间、路线等要求。落实了我市生活垃圾分类管理的“管理人制度”、“管理人义务”，明确了在开展垃圾分类工作中以实施单位为管理人，明确了管理人相关工作要求及投放标准。

（四）分类收集。对生活垃圾分类收集相关配套设施要规划先行，城市开发新区、新建小区等要规划生活垃圾分类收集设施的设置位置、功能等内容。合理分配、合理布局，推动低值可回收与可回收物体系建设，并按照《环境卫生设施设置标准》配置容器，特别是在有毒有害垃圾管理方面，要严格管控，妥善处置。

（五）分类运输。规范生活垃圾运输车辆管理，由政府或政府指定的有资质企业进行运输，并严格遵循运输过程相关要求，建立管理台账。因地制宜、科学配套生活垃圾分类压缩转运设施，逐步推进大型多功能生活垃圾压缩站转运的建设。按照危废管理相关标准，健全有毒有害垃圾管理体系。制定运输应急预案，建立联合执法检查机制，加强生活垃圾运输车辆的联合执法检查。

（六）分类处置。按照资源化、无害化的原则，采取先进成熟、环境友好的处置技术，实施垃圾分类处理，逐步实现原生垃圾零填埋。可回收物由再生资源利用企业或资源综合利用企业进行处置，餐厨垃圾和其他垃圾由取得相关资质的单位进行处置，鼓励果蔬市场、公园等单位对产生的有机易腐垃圾就近就地处理，特别是有毒有害垃圾须经具备危废处置许可的公司单独处理。各处置单位要求技术、环保、监管、排放等方面符合或高于国家标准规范。

（七）监督管理。生活垃圾分类工作作为各级政府、管委会的工作任务，落实检查工作延伸至街道、乡镇一级，形成常态化考核机制，并将垃圾分类管理情况纳入考评指标，定期公布结果。同时各开展垃圾分类的相关单位要将分类进展情况主动向社会开放，实行监督员制度，监督员包括居民代表、人大代表、政协委员、第三方机构等，主动做好对接工作，接受实时调查、实时抽检。城管部门要建立生活垃圾分类收集、运输、处置服务单位的信用档案，将监督员反馈情况及时纳入其中，并对接纳入个人征信系统，对分类工作成绩突出的单位或个人进行奖励，报市政府审批确定。

（八）法律责任。对违反生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的相关单位或个人依法进行处罚。

四、《管理办法》的亮点

（一）分工更清晰。《管理办法》对各级政府、政府各部门的责任采用列举式表述，明确职责分工，防止出现履职中的推诿扯皮情况，可更有效地联动相关部门各司其职。

（二）责任更明确。《管理办法》对分类投放、分类收集、分类运输、分类处理等各个环节相关责任主体提出了具体要求，分别对单位、居民个人和社会组织的基本义务作出了规定，引入了投放管理责任人义务，对收运单位和处理单位提出了要求，有利于解决社会力量参与不足、公众反应较为冷漠等问题，可促使该项工作做到实处。

（三）管理更得力。《管理办法》针对生活垃圾分类各环节不同主体的违法行为规定了相应的惩戒措施，具有覆盖面广、层次感强的特点。

五、下一步主要做法

为促进我市生活垃圾分类管理高质量发展，不断提升生活垃圾的减量化、资源化、无害化处置水平，我市在认真执行《管理办法》的同时将做好以下贯彻工作：

（一）加强宣传培训。以宣传贯彻《管理办法》为主线，开展多种形式的宣传活动。如：组织召开专题会议，对执法人员及各辖市区的分类管理人员、操作人员、指导员、志愿者等开展层级培训，促进分类工作队伍对《办法》的理解和运用。通过各类媒体对《办法》进行广泛宣传，提高公众对《管理办法》的知晓率等。

（二）落实监督管理。紧紧围绕目标任务，持续推进我市生活垃圾分类工作。一是通过生活垃圾分类和治理联席会议制度和月报制度，全面系统掌握垃圾分类和治理情况。二是通过深入各辖市区开展实地调研、组织培训、现场推进等形式，有力加强分类工作指导督查。三是通过定期考核与不定期抽查、条块考核与第三方考核、管理考核与目标考核相结合，巩固落实长效管理。

（三）开展执法工作。执法人员在深刻领会立法精神，全面掌握《管理办法》规定，努力提高理解、适用《办法》能力的基础上，适时开展执法工作。从人性化执法角度考虑，在执法过程中进行普法宣传和批评教育，在违法行为人拒不改正或逾期不改正时进行处罚。以此来引导、督促市民群众和社会各界养成自觉分类的习惯，形成全社会共同参与垃圾分类的良好氛围。