为完善西咸新区PPP项目管理制度，规范新区与社会资本合作（PPP）模式操作流程，促进PPP项目规范、有序、高效实施，特制定《陕西省西咸新区与社会资本合作（PPP）模式操作指南》，全文共7章38条。为使各方充分理解本操作指南，现对核心条款予以解读。
一、投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府与社会资本合作模式。
解读：界定了适用于采用PPP模式的项目范围，即要求项目有公益性，纯商业性的项目不能采用PPP模式。
二、新区PPP办负责建立西咸新区统一的PPP项目库，并在有关网站上发布。入库项目实行动态管理、滚动实施、分批推进。发改、财政可按照本系统要求，分别填报纳入省、国家发改委和财政部门PPP项目库。
解读：通过各级PPP项目库的建设，规范新区PPP项目的管理。新区PPP项目库由基础库、意向库和执行库三个子库组成。项目库由大至小依次包含关系，要求最终进入执行阶段的PPP项目在通报统计时，必须在各库均有体现。拟采取PPP模式的项目首先进入基础库；基础库中符合一定条件的项目经评估后转入意向库；意向库中符合一定条件的项目经评估后转入执行库。
三、财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。分为“通过论证”和“未通过论证”。财政部门出具审核意见时，应统筹西咸新区已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目实施计划。“通过论证”的项目，财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。每一年度全部PPP项目需从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。具体操作可参照《财政部关于印发政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金【2015】21号）有关规定执行。
解读：强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。同时根据2019财金10号文，新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。新区及各新城要结合财力情况合理策划包装项目。
四、项目运作方式。主要包括建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）、改建－运营－移交（ROT）、委托运营（OM）、管理合同（MC）等方式。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
解读：在选择项目运作方式过程中，要根据项目的实际情况，从“收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置”等因素考虑，充分发挥PPP模式在新区提供基础社会建设和公共服务中的作用。
五、交易结构。主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
解读：在项目运作过程中，要满足资本金的出资比例要求。不得以债务性资金充当资本金，也不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险。
六、合同体系。主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
解读：界定PPP项目的核心边界条件。明确政府、社会资本方的权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
七、项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
解读：项目融资是项目落地的关键环节，密切关注社会资本的融资能力，保证项目及时建设落地。
八、项目实施机构和同级财政部门应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报新区PPP办备案。
解读：建立效付费机制。做好政府付费与项目绩效考核结果挂钩，政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，防止政府承担无条件支出义务，增加地方政府债务风险隐患。
九、项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。
解读：项目移交过程中，做好资产评估和性能测试方案工作。选择具有资质的资产评估机构做好资产评估，评估结论要求客观公正。
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